国外大型水库的主要管理模式及其启示

内容摘要：国外对大型水库的管理主要有三种模式：一是“中央统一领导、分级负责”的管理体制；二是“中央政府授权的特定部门或机构进行统一管理”的体制；三是“按照流域进行管理”的体制。世界上大多数国家采取了“中央统一领导、分级负责”的水库管理体制。在这一管理体制下，中央政府对全国的水库与水资源进行统一领导，中央政府的各个部门与地方政府在权责对称的基础上开展分工协作，依法对大型水库进行管理，能够充分调动地方政府的积极性。          关键词：大型水库，管理模式，流域，水资源         水库规模一般按库容大小划分，库容大于1亿立方米的水库被称为大型水库。各国通常将水库与水资源的管理进行通盘考虑，管理模式大致可划分为下述几种类型： 一、“中央统一领导、分级负责”的管理模式          在这一管理体制下，中央政府对全国的水库与水资源进行统一领导，中央政府的各个部门与地方政府在权责对称的基础上开展分工协作，依法对大型水库进行管理。世界上大多数国家采取了这一水库管理模式。          美国联邦政府对全国的水库与水资源进行统一领导，但没有统一的水库和水资源管理机构。美国的水库和水资源由联邦政府授权的多个职能部门进行管理：农业部的自然资源保护局、地质调查局的水资源处、国家环保署、国防部下属的陆军工程师兵团、内务部的垦务局、联邦政府直属的田纳西流域管理局等。农业部自然资源保护局负责农业上水资源的开发、利用和环保；地质调查局水资源处负责收集、监测、分析、提供全国所有水文资料，并为水利工程建设、水体开发利用提出政策性建议；国家环保署根据环保需要，制定相应的规定和要求，调控和约束水资源的开发、利用，防止水资源被污染；陆军工程师兵团主要负责由政府投资兴建的大型水利工程的规划设计与施工。此外，田纳西流域管理局、内务部的垦务局等机构也负责对水库和水资源进行开发利用。美国地方政府实行的是水的综合管理，基本管理单位是地区的水务局。各地区的水务局将地表水、地下水、废水、生态环境用水、城市供水、工业商业用水等统一管理，可以实现各种水资源的联合调度。在联邦政府各水资源管理机构的统一领导下，各州的水资源管理机构职责明确，分工协作，对水资源管理政策的实施提供了有力保证。          巴西水库和水资源管理由国家（联邦）水利委员会、州水利委员会和流域水利委员会三级管理。其中，国家水利委员会由巴西环境部和联邦水资源管理局（ANA）组成。巴西联邦水资源管理局是主管巴西联邦水库和水资源的管理和技术部门，是环境部下属的一个事业单位。虽然拥有政府职能，但巴西联邦水资源管理局却属于非政府行政系列的机构。巴西联邦水资源管理局有自己的管理体制，行政和财务自主，它的主要任务是协调各机构在水资源方面存在的各种矛盾，对巴西联邦所属河流和各州所属河流的水资源进行统一管理，如研究提出用取水及排放水等技术规范、发放取水许可证等，其工作目标是：有序开发河流，防止水源污染，倡导水资源保护，将优质水留给后代。巴西联邦水资源管理局有独立的董事会，董事长由巴西总统任命、国会通过；巴西联邦水资源管理局内设1个正局长，4个副局长。水资源管理局下设金融管理处、水利资源规划处、立法处、标准规范执行监督处、水资源管理处和水资源信息处等10个二级机构。         爱尔兰全国水库和水资源的管理与开发由环境、遗产和地方政府部，环境保护署，地方管理机构共同负责。此外，全国防洪方面的工作主要由公共工程办公室负责；部分水电开发方面的工作由供电局负责。其中，环境、遗产和地方政府部负责拟定和执行有关法规条例和政策，与地方管理机构一起负责执行欧盟有关水的指南。根据《1992年环境保护署法》，爱尔兰于1993年成立了环境保护署。环境保护署是一个独立的公共机构，其政府方面的发起者是环境和地方政府部，但其独立性通过《1992年环境保护署法》规定的环境保护署董事长、董事选举程序和自主行事特权得以保证。其与水有关的主要职能有：负责发放大型工业或其他敏感的大排污者的排污许可证；向政府机构提供相关咨询；协助和监督地方管理机构执行法定的有关职能；拟定和执行国家水资源监测计划，包括收集分析和出版有关河、湖、地下水的水位、水量、流量、水质等信息；在洪水监测和预报方面，负责执行和协调全国水文计划。地方管理机构主要是指地区环境卫生管理机构，具体负责辖区内的水资源管理开发，根据国家有关法规制定相关水质管理规划，对不属于环境保护署管辖范围内的一般污水排放者发放排污许可证，提供供水和污水服务等。公共工程办公室于1831年成立，是爱尔兰历史最悠久的公共机构，负责全国公共工程方面的工作，包括防洪工程、干流排水工程、水电工程等河流相关工程的设计、建设和维护管理；负责执行国家防洪计划和干流排水法，向地方管理机构和私营工程机构提供洪水相关事务的咨询。供电局负责5个流域的水电开发管理工作。水文数据的采集、加工和分析工作由国家气象服务、公共工程办公室、供电局、爱尔兰地理调查、环境保护署、地方管理机构负责。 二、“中央政府授权的特定部门或机构进行统一管理”的管理模式           在这一管理体制下，中央政府将一些大型水库授权给特定的部门或机构进行开发建设和综合管理，这些特定的部门或机构接受中央政府的监管和社会公众的监督。美国对一些联邦大型水库采用了这一水库管理模式，巴西政府对伊泰普水库也实行了这一管理模式。          在美国，尽管大量的水库是由许多非联邦机构及私人拥有和运行管理，但大部分大型水库由联邦水资源代理机构负责运行管理，大部分库容也集中在联邦水库中，非联邦水库在规模上比联邦水库小得多。          陆军工程师兵团以前主要从事军事工程的建设与管理，从20世纪30年代开始进入民用工程领域，是美国历史最悠久、规模最大的水库管理机构，管理着500多座水库。它是唯一的负责全美范围内大规模多目标水库工程的修建和运行的机构。垦务局在17个美国西部州管理着大约130座水库，它修建的大量水资源工程已经移交给了当地的水利部门。田纳西流域管理局在7个美国东南部州运行管理着50座水库。另外，国际边界与水资源委员会在美国格兰德流域负责两座大型水库和几座引水坝的运行管理；美国林业局和国家公园管理局也拥有大量水库。         各组织在水库管理中的责任根据工程的开发目标而定。在修建与运行管理大型的航运和防洪水库方面，陆军工程师兵团在全美范围内起着明显的主导作用；垦务局主要负责美国西部的水资源开发管理，其工程以灌溉、防洪和供水为主；田纳西流域管理局则根据1933年通过的《田纳西流域管理局法》赋予的权力来管理水库，该法规定田纳西流域管理局的主要任务是提高航运能力及控制洪水。随着时间的推移，联邦水资源代理机构的活动已演变为侧重于多目标水资源的管理。现在，公共娱乐、渔业与野生动植物保护是陆军工程师兵团、垦务局、田纳西流域管理局进行水库管理的重要目标。           根据水资源开发与使用目标的不同，美国的水库管理体制的设置和合同的安排差异很大。例如，由于陆军工程师兵团直接负责洪水调控，陆军工程师兵团水库的洪水控制机构的设置就比供水和水力发电要简单得多。陆军工程师兵团既负责自建水库工程的洪水调控，也承担垦务局修建的水库工程的洪水管理。           巴西自20世纪60年代经济起飞后，先后经历了两次世界石油危机，严重影响了经济发展。出于深刻的教训和对未来经济与社会发展对能源需求的预测，巴西政府决定同巴拉圭合作建造世界上最大的水电站-伊泰普水电站。巴西和巴拉圭两国在1973年建设伊泰普水电工程时，成立了伊泰普工程的最高决策机构-伊泰普管理委员会。委员会各成员均由两国政府总统任命，其主要职能是负责水电工程建设等工作的统一规划、统一管理、统一调度和协调，并制定相关政策和目标，以提高水库资源开发和生态环境保护的综合效益。 三、“按照流域进行管理”的管理模式         在这一管理体制下，流域管理机构依照法律授权对流域内的水库和水资源进行统一管理，加强流域内的生态和环境保护，带动当地的经济发展。法国、西班牙、美国田纳西流域、澳大利亚墨累达令河流域、英国泰晤士河流域等国家和地区实行了这一水库管理模式。         美国国会于1933年通过了《田纳西流域管理局法》，美国总统罗斯福于1933年5月18日签署了《田纳西流域管理局法》，依照此法成立了田纳西流域管理局（简称TVA）。田纳西流域管理局是联邦一级机构，是“政企合一”的管理体制。田纳西流域管理局董事会由9人组成，董事会成员由总统提名，参议院通过后由总统任命。田纳西流域管理局采用企业化管理模式，对田纳西流域内的自然资源进行综合开发，发展田纳西流域的工业和农业，对政府在阿拉巴马州马斯尔肖尔斯（Muscle Shoals）附近的资产进行运营，增强国防力量，达到振兴和发展区域经济等方面的目的。田纳西流域管理局的管辖范围包括田纳西州的大部分，阿拉巴马、密西西比、肯塔基3个州的较大一部分，乔治亚、北卡罗来纳、弗吉尼亚3个州的很小一部分。         田纳西流域管理局从在落后的田纳西流域建设水电基础设施开始，在水利、电力、农业、林业、化肥等方面进行综合开发和经营，加强资源管理与环境保护，提高当地劳动力素质，使田纳西流域成为世界上开发管理最为完善的水系之一，极大地促进了田纳西流域整体的经济发展和社会稳定，改变了该地区贫穷落后的面貌，使其成为美国比较富裕、经济充满活力的地区之一，创造性地完成了美国政府赋予它的使命。时至今日，田纳西流域管理局及其形成的水利水电工程，在当地的社会经济生活中仍然发挥着重要作用。当然，在美国国内，对田纳西流域管理局所发挥的作用也存在一些争议之处。一般认为，田纳西流域管理具有特殊的时代背景，在当前环境下其它流域很难进行模仿。         法国曾经实行以用户为基础（即以区域为主）的水资源管理。1964年，法国颁布了修订后的水法，开始对水资源管理体制进行改革，其主要内容是：建立以流域为基础的水资源管理体制；建立流域委员会和流域管理局，作为流域综合治理的主要融资机构，在保护环境的前提下，实现流域水资源的高效开发利用。1964年之后，法国将全国按水系分为六大流域，各自的流域委员会和流域管理局对本流域内水资源进行统一规划、统一管理，目标是既满足用户的用水需求，又满足环境保护的需要。1992年新的《水法》进一步加强了这一管理体制。根据法律授权，法国流域委员会是一个对流域水资源进行行政管理的权力机构，其职能主要包括制定并发布水管理政策、批准流域规划、审查工程投资预算、监督项目的实施等等。流域委员会对水资源实行民主管理，采取的是一种“议会”形式，充分吸收各类用户代表参与到水资源开发利用保护的决策过程中来。流域水资源管理局是流域委员会的执行机构，负责处理流域委员会的日常事务。          西班牙是较早按照流域对水资源实施统一管理的国家，1926年就立法要求建立流域管理机构。目前，西班牙在流经一个以上自治区的河流上共设有9个流域机构。流域机构享有完全独立的自主管理权，主席由西班牙部长会议根据西班牙公共工程、运输及环境部的提名进行任免，下设水委员会、技术部、总秘书处及水资源规划办公室等部门。其主要职责是：（1）编制、执行和修订流域水文规划；（2）对于涉及国计民生或其影响超出一个自治区的用水情况予以管理和控制；（3）设计、建造和开发工程项目。完全位于一个自治区境内的河流由所在的自治区负责。         20世纪80年代初，澳大利亚政府成立了墨累达令河（Murray Darling）流域管理委员会，主要是为流域的开发保护制定政策和方针，确保流域资源的可持续利用。委员会由一名独立主委、来自5个州政府和联邦政府的委员等共12人组成。办事机构为流域委员会办公室，由环境、经济等领域的专家组成，有60余人。流域委员会负责管理墨累河和达令河下游的水资源，对流域环境资源的管理提出建议，检查资源可持续利用建议的履行情况，经管理委员会同意制定发展战略方向和政策调整。          1974年，英国成立了泰晤士河水务局，负责流域统一治理和水资源统一管理，包括水文站网建设、水文水情监测预报系统的管理、城市生活和工业供水、下水道、污水处理、农田排水、防洪、水产、水上娱乐等，并有权确定流域水质标准，颁发取水和排水（污）许可证，制定流域管理规章制度，是一个拥有部分行政职能的非盈利性的经济实体。 四、对我国的启示         从上述分析可见，国外对大型水库的管理主要有三种模式：一是“中央统一领导、分级负责”的管理体制；二是“中央政府授权的特定部门或机构进行统一管理”的体制；三是“按照流域进行管理”的体制。“按照流域进行管理”的体制需要中央政府通过立法进行授权，明确流域管理机构与当地政府之间的责权利关系，因此，大多数流域管理机构有特殊的成立背景，在环境变化的情况下其它流域很难进行模仿。“中央政府授权的特定部门或机构进行统一管理”的体制在美国等个别国家进行了实践，该体制适合对某一地区内大型水库的集中开发建设和综合管理，效率较高，但在其它国家和地区难以进行推广。世界上大多数国家采取了“中央统一领导、分级负责”的水库管理体制。在这一管理体制下，中央政府对全国的水库与水资源进行统一领导，权威性强，调动面宽；在中央政府的统一领导下，中央政府的各个部门与地方政府在权责对称的基础上开展分工协作，依法对大型水库进行管理，能够充分调动地方政府的积极性。“中央统一领导、分级负责”的水库管理体制适合中央集权国家的特点，对我国具有重要的借鉴意义。 市场经济研究所 “三峡水库运行期管理体制研究”课题组